“十五五”规划建议明确要求，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。近期中宣部、生态环境部联合出版的《习近平生态文明思想学习问答》中，将“如何理解要把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手？”作为生态文明建设战略路径的重要问题提出并予以阐释。如同把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手，把建设中国特色社会主义法治体系作为全面依法治国的总抓手一样，这是重要的战略安排。

我国生态文明建设进入推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型的新阶段

党的十八大以来，我国生态文明建设取得历史性成就，生态环境质量持续改善，碳排放强度显著降低。但生态环境保护形势依然严峻，与发达国家基本解决环境污染问题后转入强化碳排放控制阶段不同，当前我国生态文明建设同时面临实现生态环境质量根本好转、碳达峰碳中和两大战略任务，生态环境多目标治理要求进一步凸显，协同推进减污降碳已成为我国新发展阶段经济社会发展全面绿色转型的必然选择。

减污降碳协同增效是实现减污和降碳等多目标的“帕累托改进”或“帕累托最优”，即通过一体谋划、同步推进污染物减排和温室气体减排，并实现环境、气候、经济、社会等效益多赢。

与污染防治和生态保护为优先和核心的阶段相比，减污降碳协同增效阶段具有如下特征。一是以降碳为战略方向和源头牵引。污染物减排不再是生态文明建设的首要驱动因素，碳减排主导“协同治理”政策中的目标及手段，政策主要由碳达峰碳中和目标约束。二是目标升级为环境质量改善和碳达峰碳中和多重目标，不仅要实现碳达峰碳中和，也要持续深入打好污染防治攻坚战，实现减污降碳协同效应。三是环境治理主体形成多层级、多中心、多主体的治理网络，政府、企业等利益相关者共同治理，并且形成长期互动机制。四是治理对象从以排污企事业单位为主，转变为排污企事业单位+产品+个人等多对象，产品涉及生产、运输、消费等全生命周期全过程。五是工具由主要运用“命令—控制”式的行政工具监督企业履行减污义务，转变为行政工具、经济手段、社会自愿行为等多种综合性措施应用。六是以系统思维为工作方法，从生态系统整体性出发，更加注重综合治理、系统治理、源头治理。七是生态文明建设的外部性和溢出性效应更突出，我国降碳的贡献直接是对全球气候治理的贡献。

“十四五”时期，我国生态文明建设已经进入到减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型的新阶段，在“十五五”乃至未来很长一段时间内，实现减污降碳协同增效将在促进结构调整和绿色转型、协同推进高水平保护和高质量发展中发挥重要作用。

准确把握“把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手”的深刻内涵

经济社会发展全面绿色转型的核心是绿色的转型，也是发展、全面、安全和系统的转型，是复杂的系统性工程和长期任务，涉及经济、社会、环境等各领域以及生产和生活等方方面面，不能“眉毛胡子一把抓”，也不可能一蹴而就，必须统筹兼顾、整体推进，这就要求在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手。而实现减污降碳协同增效，就是促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手。

首先，实现减污降碳协同增效不仅是经济社会发展全面绿色转型的有机组成部分，而且具有实际的表征和明确的目标导向，对经济社会发展全面绿色转型具有纲举目张和核心统领的意义，起“牛鼻子”作用。党的二十大报告和党的二十届四中全会均将“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”作为推动绿色发展、促进人与自然和谐共生现代化的引领性和目标性要求。

其次，实现减污降碳协同增效明确反映了经济社会发展全面绿色转型的总目标，是将经济社会发展全面绿色转型的抽象目标转化为可操作的具体路径和核心支点。“十四五”规划提出的20个主要指标中，单位GDP能源消耗降低等5个约束性指标中既包括主要污染物总量持续减少等反映生态环境质量持续改善的指标，也包括二氧化碳强度降低等降碳的指标，是反映经济社会发展全面绿色转型和生态文明建设实现新进步的量化指标。不仅如此，《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》分别将“减污降碳协同能力显著增强”“减污降碳协同增效取得显著进展”作为2030年和2035年的主要目标。这样，经济社会发展全面绿色转型就有了明确的目标指向。

第三，实现减污降碳协同增效也是经济社会发展全面绿色转型的重要基石。没有生态环境质量的改善和绿色低碳发展，经济社会发展全面绿色转型就无从谈起。生态文明建设是新时代中国特色社会主义的一个重要特征。“绿色”是新发展理念中的一项，“污染防治攻坚战”是三大攻坚战中的一战，“生态文明建设”是“五位一体”总体布局中的一位，“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”是“促进人与自然和谐共生的现代化”的重要路径之一，“人与自然和谐共生的现代化”是中国式现代化的中国特色和本质要求之一，“坚持人与自然和谐共生”是新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中的一条，“美丽中国”是社会主义现代化强国目标中的一个。

第四，实现减污降碳协同增效是经济社会发展全面绿色转型的骨干工程和关键环节。为实现减污降碳协同增效，我国采取了强化生态环境分区管控、推动能源绿色低碳转型、加快形成绿色生活方式等源头防控措施，在促进工业、交通、城乡建设、农业等领域低碳发展方面也采取了一系列措施。这些与实现经济社会发展全面绿色转型所包括的重点内容和措施，如构建绿色低碳高质量发展空间格局、加快产业结构绿色低碳转型、稳妥推进能源绿色低碳转型、推进交通运输绿色转型、推进城乡建设发展绿色转型、推动消费模式绿色转型等都是一致的。抓住了实现减污降碳协同增效这一“核心”和“骨干”，也就抓住了实现生态环境质量改善由量变到质变的关键，经济社会发展全面绿色转型也就有了保障。

第五，实现减污降碳协同增效是经济社会发展全面绿色转型的重要纽带。当前，我国推动实现减污降碳协同增效已经深入到能源、工业、交通、建筑、农业、生活等各领域政策，以及大气、水、土壤等各个环境要素政策中，成为串联起经济社会发展各个方面的主线，优化了区域间资源配置和产业布局，提升了环境管理和技术效能，促进了资源能源节约和集约利用，对经济社会发展全面绿色转型起到重要作用。

事实上，为实现减污降碳协同增效，我国近年大力发展新能源汽车、开发可再生能源，不仅有助于环境质量的改善，也显著提升了高质量发展水平，并为全球可持续发展做出了贡献。我国新能源汽车产量连续10年位居全球第一，为全球提供了80%的光伏组件和70%的风电关键零部件，创造了全球可再生能源领域46%的工作岗位。2024年，我国出口的风电光伏产品累计为其他国家减少碳排放超过10亿吨。

推动把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手

促进经济社会发展全面绿色转型是解决资源环境生态问题的基础之策。要切实把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，以绿色低碳发展新范式驱动美丽中国建设目标实现，全方位构建人与自然和谐共生的现代化新格局。

加强统筹协调，完善顶层设计。建议将减污降碳协同增效纳入国家“十五五”国民经济和社会发展规划，并作为生态环境专项规划的重要指标。优化减污降碳协同增效的技术和任务清单，将产业结构调整、电动汽车等绿色低碳产品和服务等都纳入清单，同时将减污不降碳或降碳不减污的措施排除出去。

推进制度融合，强化支撑保障。建议将推动减污降碳协同增效纳入生态环境法典，推动碳排放总量纳入规划和建设项目环评、排污许可制、环境信用评价等固定污染源监管制度。

加快政策创新，激发内生动力。建议出台工业、交通、农业等重点领域减污降碳协同增效专项实施方案。加快减污降碳协同增效标准体系建设，制定电力等纳入碳市场管理的重点行业的碳排放配额核算核查相关标准，优化其他重点行业污染物排放标准。制定减污降碳协同增效激励办法，强化政策激励和社会激励的引导作用，如减少监督执法频次、表彰先进等。

作者单位：生态环境部环境与经济政策研究中心