国家公园是我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，在维护国家生态安全中居于首要地位。高质量推进国家公园建设，对推进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生具有重要意义。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出：“严守生态保护红线，全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，有序设立新的国家公园”，为我国“十五五”时期国家公园建设指明了方向。国家公园建设既是生态文明建设的重大制度创新，更是习近平生态文明思想的生动实践成果。新征程上，必须坚持以习近平生态文明思想为指引，高质量推进国家公园建设，为推动美丽中国建设取得新的重大进展筑牢基石。

国家公园建设向纵深推进

新时代以来，我国国家公园建设由点及面、向深向实，构建起保护与发展的新格局。在顶层设计上，实现了从试点探索到国家战略布局的进阶；在实践层面上，首批国家公园在生物多样性保护与社区融合发展方面积累了宝贵经验；在法治建设上，以《中华人民共和国国家公园法》为核心的法律法规体系日臻完善。这一系列制度创新与实践成果，为推动国家公园建设和管理水平提升奠定了坚实基础。

顶层设计持续完善，实现从“局部试点”向“国家战略布局”的进阶。2013年，党的十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”，并将其列入全面深化改革的重点任务，中国特色国家公园体制建设正式起步。2015年，国家正式启动国家公园体制试点工作。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，提出要构建统一规范高效的中国特色国家公园体制。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，正式提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系，将我国自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区、自然公园3类，确立国家公园主体地位。2022年，经国务院批复，国家林草局、财政部、自然资源部、生态环境部联合印发《国家公园空间布局方案》，在全国布局共49个国家公园候选区（含正式设立的5个国家公园），总面积约110万平方公里，到2035年基本建成后，将成为世界最大的国家公园体系。

从试点探索到正式设立，首批国家公园建设成效显著。2021年10月，我国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批5个国家公园，总面积23.23万平方公里。2023年，首批国家公园总体规划正式发布。在生态保护修复方面，国家公园内自然生态的原真性与完整性显著增强，生物多样性稳步提升。三江源国家公园实现长江、黄河、澜沧江源头的整体保护，大熊猫国家公园保护了70%以上的野生大熊猫栖息地，东北虎豹国家公园内野生东北虎、东北豹的数量从试点初期的27只、42只分别增长至70只左右、80只左右，海南热带雨林国家公园长臂猿种群数量从两群、不到10只恢复至7群、42只，武夷山国家公园新发现17个新物种。在社区融合发展方面，生态惠民与人地和谐取得实质进展。创新设立生态管护公益岗位，近5万名社区居民被聘为生态管护员，年均工资性收入1万元—2万元，推动居民从资源利用者向守护者转变。实施野生动物损害全域保险、生态搬迁、入口社区和示范村屯建设等一批民生项目，有效缓解人兽冲突、改善社区居民生产生活条件。

立法进程进入“快车道”，法律法规体系不断完善。2018年，国家公园立法工作启动。2022年4月，习近平总书记对国家公园立法做出重要指示。2025年9月，《中华人民共和国国家公园法》由十四届全国人大常委会第十七次会议审议通过，自2026年1月1日起施行。此法的颁布，将党中央关于国家公园的战略部署转化为可操作、可监督的制度条文，填补了专项法治保障的空白，标志着国家公园建设步入法治化运行的轨道，为提升国家公园治理效能提供根本法治依据。此外，《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行政法规同步修订，《云南省国家公园管理条例》《三江源国家公园条例（试行）》《武夷山国家公园条例（试行）》等地方性法规以及相关规范性文件陆续出台，国家公园等自然保护地法律法规体系不断健全完善。

国家公园建设仍面临挑战

我国国家公园建设虽取得阶段性成效，但在管理体制、空间布局、历史遗留问题及社区协调发展等方面仍面临深层次矛盾与挑战。

管理体制机制需进一步理顺。各方面对国家公园内的经济社会发展、民生事务和保护建设理解认识不尽一致，职责界限还存在模糊不清的问题，难以形成齐抓共管的工作合力。跨省设置的国家公园协调难度较大，不同片区管理体制、运行机制不同，相关政策规划、法规制度、监测评估、保护措施的实施推进仍存在堵点。

国家公园空间布局有待优化。受行政区划限制，部分相邻的自然保护地和生态重要区域尚未纳入国家公园保护范围，生态系统的完整性和系统性保护有待加强。部分国家公园存在生态“天窗”与栖息地破碎化问题，生态系统连通性受损，影响了自然生态过程的连续性。

历史遗留问题和矛盾冲突尚存。国家公园是在各类自然保护地的基础上整合设立的，涉及的历史遗留问题和矛盾冲突多且复杂。部分国家公园内矿业权、小水电、人工商品林、违建等历史遗留问题数量多、历史长、牵扯面广、债权债务情况复杂，在退出过程中可能引发社会矛盾。

生态保护与社区发展的平衡仍面临挑战。国家公园较为严格的管控措施对原住民传统生产方式形成一定冲击，生态旅游、特许经营等替代产业尚处于起步阶段，居民增收渠道狭窄，“造血”能力不足。部分区域生态修复技术要求高、资金投入需求大，修复周期长。部分地方国家公园社区发展同质化严重、方式单一、制度设计系统性不足。生态补偿标准普遍偏低，且多以中央财政拨款为主，缺乏市场化和跨区域的横向生态补偿，难以弥补居民因保护生态而丧失的发展机会成本。

“十五五”时期高质量推进国家公园建设

“十五五”时期，高质量推进国家公园建设应坚持“严格保护、系统治理，政府主导、多方参与，生态为民、科学利用”的总体思路，重点通过完善体制机制、优化空间布局、稳妥化解历史遗留问题、科学合理统筹生态保护与社区发展等方式，不断筑牢国家生态安全屏障，助力美丽中国建设取得新的重大进展。

建立健全统一规范高效的国家公园管理体制机制。一是优化中央与地方职责关系。中央层面依据党中央关于机构改革的“三定”方案，国务院各部门按照职责分工承担国家公园相关工作，加大指导和支持力度。地方层面由省级人民政府负责本行政区域内国家公园的保护、管理和建设等工作；国家公园所在地人民政府承担国家公园的经济发展、社会管理、公共服务、防灾减灾等职责。二是根据实际情况设立国家公园管理机构，承担国家公园内的自然资源资产管理与生态保护修复、特许经营管理、社会参与管理等职责。三是建立健全监管机制。国务院生态环境主管部门依法组织制定国家公园生态环境监管制度，强化对国家公园生态保护修复等工作情况的监管。四是建立健全部际、部省、园地等多级工作协调联动机制，加强统筹协调。国家层面建立健全部际协调机制；部省层面强化国务院有关部门与国家公园所在地省级人民政府的央地协调联动机制；属地层面国家公园管理机构与国家公园所在地人民政府建立工作机制，加强工作协同，实现信息共享。

优化国家公园建设体系空间布局。坚持“山水林田湖草沙是生命共同体”理念，优化整合自然保护地，严格自然保护地设立条件，合理确定自然保护地数量和规模。针对生态“天窗”、栖息地破碎化等问题，可在国家公园规划范围内依法实施生态保护相关土地权属流转与功能置换，推动生态空间连片完整保护，可推行“生态移民”或“集中居住”，减少人为扰动。组织实施好《国家公园空间布局方案》，在进一步完善国家公园体制机制的基础上，加快国家公园创建设立步伐，按照“成熟一个、设立一个”原则，稳妥有序推进新的国家公园创建设立。国家公园按程序创建并设立后，整体纳入生态保护红线加以严格保护。

分类妥善处理历史遗留问题。健全国家公园分区管控制度，进一步优化核心保护区和一般控制区管控措施，明确允许、限制和禁止开展的各类相关建设与活动，设定相应的行政许可和行政执法权。建立健全国家公园矛盾纠纷多元调处机制，明晰各方职责划分，分区分类精准施策，对于国家公园范围内不符合管控要求的水电开发、探矿采矿等活动由所在地人民政府实施整治，按照相关法律法规及政策标准给予合理补偿，通过分类处置的方式有序退出。

科学合理统筹保护与发展。一方面，坚持把国家公园生态保护摆在优先地位。建立健全国家公园规划体系，衔接经济社会发展、国土空间、生态环境保护等方面规划。建立健全“天空地海一体化”监测体系，加强国家公园生态环境常态化监测、科学评估。加快数字赋能，深化人工智能等数字技术应用，构建中国特色国家公园数字化、智能化治理体系。坚持自然恢复为主，辅以必要的人工措施，分区分类开展受损自然生态系统修复。强化人才、资金、政策保障，为生态保护提供有力支撑。另一方面，在强化保护的同时坚持社区共建共治共享。建立健全广泛参与、权责对等的社区共建共治共管机制，鼓励和引导企业、社会组织开展合作共建，同时通过特许经营、志愿服务、生态管护公益性岗位等形式吸纳原住居民、社会公众加入国家公园的保护建设管理。进一步探索国家公园生态产品价值多元化实现路径，推动生态优势转化为经济优势、发展优势。建立健全生态保护补偿制度体系。实施生态旅游配套、特色产业培育等惠民项目，推动原住居民就地就业，推动社区及周边居民共享生态福祉。

作者单位：习近平生态文明思想研究中心、生态环境部环境与经济政策研究中心