● 中国民生银行(3.830, -0.03, -0.78%)首席研究员 温彬

  研究员 黄鸿星

  人民银行日前发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》，旨在健全金融风险事前防范、事中化解和事后处置全流程全链条的制度安排，待后续立法正式通过和实施后，将有效增强我国金融稳定法律制度的统筹协调，进一步提升我国系统性金融风险防控能力。从地位和重要性来看，《金融稳定法》将补上我国宏观审慎政策框架的“关键一块拼图”。

  以稳定为本

  总结国内外经验，金融发展与金融监管改革都要以金融稳定为本，金融立法要以防范系统性风险和维护金融稳定为宗旨。以美国在次贷危机后的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》为例，该法案共16章，涉及美国金融体系的方方面面，其中第一章又被称为“金融稳定法”（Financial Stability Act），集中体现了美国金融监管体制改革的立法宗旨。近年来，我国金融立法工作稳步推进，初步建成多层次的金融法律体系，但在金融稳定方面缺乏一部整体性统筹的法律，因而有必要专门制定一部《金融稳定法》，以健全维护金融稳定的长效机制，充分发挥法治在金融监管中固根本、稳预期、利长远的作用。

  国内对制定《金融稳定法》早有共识。2021年8月，人民银行指出，要加快推进制定《金融稳定法》。今年全国两会期间，多位人大代表均提出加快推进制定《金融稳定法》。此次发布的草案征求意见稿，借鉴了国际上金融风险处置的经验，彰显了金融稳定的立法宗旨，是新时期健全我国金融稳定机制的有效探索。

  健全和规范金融稳定工作机制

  维护金融稳定是系统性工程，防范化解金融风险要建立在有效统筹协调的基础上，以充分协调监管政策、整合监管资源和发挥风险化解合力。我国实行金融分业经营、分业监管，虽然在混业经营大趋势下，金融监管与时俱进，但在跨部门统筹协调上缺乏有力的机制。金融监管部门主要通过相互协同、“一事一议”的方式处置金融风险，沟通成本较高。2017年国务院金融委成立，旨在加强金融监管协调、补齐监管短板，在引导市场预期、维护金融稳定、促进改革发展等方面发挥了重要作用。国务院金融委几次“发声”对市场预期的影响效果立竿见影，但其职权一直没有相应明确的法律作为支撑，这与金融委的定位及其在维护金融稳定中的作用不符。

  作为基础性法律，《金融稳定法》的首要目标是健全和规范金融稳定工作机制。《草案》明确，国家金融稳定发展统筹协调机制负责统筹金融稳定和改革发展，研究维护金融稳定重大政策，指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作。《草案》首次从法律层面明确和强化了金融委的领导地位和协调职责，为防范化解重大金融风险提供了有效的组织和领导保障。

  法律是理性积累的经验，《草案》把近年来我国在金融风险防范、化解和处置中的实践及经验上升到了立法层面。这些理性的经验，对于在内外部经济金融形势下牢牢守住不发生系统性金融风险底线的意义十分重大。这些经验主要包括：建立健全高效权威、协调有力的金融稳定工作机制，金融委统筹协调、靠前指挥；进一步压实金融机构及其主要股东、实际控制人的主体责任，压实地方政府的属地责任和金融监管部门的监管责任；加强金融风险防范和早期纠正，实现风险早发现、早干预；建立市场化、法治化处置机制，明确处置资金来源和使用安排，完善处置措施工具，保护市场主体合法权益；强化对违法违规行为的责任追究，以进一步筑牢金融安全网，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。作为在充分总结我国实践和国外经验教训基础上达成的普遍共识，《草案》切中新形势下金融风险防范化解的重点，符合我国金融运行实际，指出了新时期我国金融监管改革的方向和基本路径。

  除特定领域外，经济社会发展力求“以最小的代价实现最大的效果”，金融牵一发而动全身，更要在守住风险底线的同时，尽量以最小成本实现最大化金融风险防控的效果。《草案》无论是在压实各方责任，还是在明确处置资金安排、设立金融稳定保障基金、建立市场化风险处置机制等方面，出发点是通过明确的机制和安排，进一步提高金融风险处置质效，最小化金融风险处置的成本。例如，压实各方特别是金融机构的自救责任及主要股东责任，正是为防范风险保障机制在救助和处置过程中助长金融机构或其他主体“大而不能倒”意识，防止将成本和损失转嫁给公共资金；设立处置资金池，正是要减少风险处置对公共资金的依赖，传递处置金融风险绝不是让公共资源“埋单”的明确信号；被普遍关注的“金融稳定保障基金”，定位为国家重大金融风险处置的后备资金，明确主要由金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金等组成，隐含了金融机构“风险自担，责任自负”的原则，也是防止将金融风险处置的成本和损失转嫁给公共资金。《草案》坚持金融风险化解市场化资金在先、公共资金在后的使用顺序，是我国金融监管向市场化、法治化迈进的重要体现。

  当前及未来较长一段时间，国际金融市场形势的不确定因素将增加，经济金融领域面临的风险较大。因此，应加快我国《金融稳定法》的立法和实施。同时，《草案》在后续完善过程中，应与《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等衔接好，消除监管实践中可能存在的模糊地带。