碳排放统计核算工作是落实应对气候变化国家战略、支撑实现碳达峰碳中和目标的重要基石。我国一贯重视碳排放统计核算体系建设。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“完善碳排放统计体系，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度”，进一步系统明确了完善碳排放统计核算体系的实践要求。当前，我国碳排放统计核算体系建设在区域、行业、企业、产品等多个层次有序推进，取得积极进展，但仍存在短板弱项。面向“十五五”，要加快推动政策协同、夯实数据基础、深化国际交流、强化市场机制，为加快经济社会发展全面绿色转型、积极稳妥推进和实现碳达峰提供更加有力的支撑保障。

我国碳排放统计核算体系建设稳步推进

当前，我国碳排放统计核算体系的四梁八柱已初步确立，形成覆盖区域、行业、企业、产品的多层次碳排放统计核算体系，为精准量化碳排放、支撑宏观决策与市场运行奠定了坚实基础。

国家层面制度框架基本建成。为贯彻落实党中央、国务院关于碳达峰碳中和的决策部署，我国陆续出台一系列碳排放统计核算政策文件。2024年8月，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，系统规划了以“地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹”为核心的一揽子政策工具箱，并设定了清晰的阶段性目标，明确“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度。相关配套政策密集出台。2024年10月，8部门联合发布《完善碳排放统计核算体系工作方案》，进一步明确到2030年，系统完备的碳排放统计核算体系构建完成。2025年8月，中办、国办印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，提出要加强碳排放数据质量全过程监管。这些顶层设计为全国碳排放统计核算体系建设提供了根本遵循。此外，我国持续推进国家温室气体清单常态化编制，形成2015年—2022年连续年度国家温室气体清单，正式上线国家温室气体排放因子数据库，修订《省级温室气体清单编制指南》，指导地方温室气体排放统计核算工作。

地方政府积极推进试点建设。国内多个省市已率先出台本地化工作方案，将国家碳排放双控相关部署转化为具体行动。浙江省在2025年探索开展省级和杭州、湖州两市的碳排放预算管理方案试编制工作，并力争完成200个左右项目碳排放试评价；无锡市明确了“2025年建平台、‘十五五’建体系、达峰后稳总量”的三阶段目标，并详细部署了健全市、区两级碳排放预算管理制度、在重点园区先行先试等任务。郑州市则着力构建“数智化能碳管理平台”，旨在实现政府治碳、企业减碳、个人低碳的协同治理。

行业企业碳排放统计核算稳步推进。依托全国碳排放权交易市场，我国持续健全行业碳排放核算核查技术规范体系，发布连续年度发电行业和钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案。依据《碳排放权交易管理暂行条例》，出台发电设施、钢铁、水泥、铝冶炼行业《企业温室气体排放核算与报告指南》以及《企业温室气体排放核查技术指南》。依托全国碳市场管理平台，组织开展发电行业月度信息化存证工作，建立“国家—省—市”三级联审监管机制，碳排放数据统计核算的规范性、准确性、及时性大幅优化。

产品碳足迹管理体系建设取得积极进展。生态环境部会同有关部门联合发布《关于建立碳足迹管理体系的实施方案》，制定发布产品碳足迹核算通则《温室气体 产品碳足迹 量化要求和指南》国家标准。制定落实《产品碳足迹核算标准编制工作指引》《产品碳足迹因子数据库建设工作指引》，鼓励、规范各方开展产品碳足迹核算标准编制、因子库建设等工作。截至2025年10月底，发布电解铝、化学纤维、电子电器等13项产品的碳足迹核算国家标准，以及钢铁、化工等细分领域超过200多项产品的碳足迹核算的团体标准。连续发布2023年和2024年电力碳足迹因子数据，填补国内因子数据空白。

我国碳排放统计核算体系建设面临的问题

尽管我国已初步形成各层级的碳排放统计核算体系，但在政策协同、数据基础、国际衔接等方面仍存在短板。“十五五”期间，我国将实施碳排放双控制度，对碳排放统计核算数据时效性、一致性、准确性提出更高要求。

协同治理与互联互通存在壁垒。碳排放统计核算涉及综合职能部门和行业主管部门等多主体，具体目标任务落实与省、市等地方政府密切相关。目前，部门间政策协调、数据共享机制尚不健全，碳排放统计核算的方法、边界等尚存在差异。当前全国碳市场覆盖的四个行业已有明确的统计核算、核查标准，是企业履约的重要依据，未来将覆盖工业领域主要排放行业，但碳市场数据未在地方碳考核、行业碳管控等环节中得到充分应用。

碳排放数据基础仍显薄弱。化石能源消费产生的碳排放是我国温室气体排放的主要来源，在编制区域温室气体排放清单时，强烈依赖能源平衡表，但能源平衡表存在明显滞后性，且地市级层面并无能源平衡表，导致碳排放统计核算数据的时效性、精细度、一致性均较差。同时，在欧盟新电池法等涉碳贸易规则中，对产品碳足迹提出明确要求，但在国际通用的产品碳足迹因子数据库中中国数据占比不足5％，且我国已发布的产品碳足迹核算标准存在产品分类颗粒度不一致、重复度高、国际认可度低等问题。

市场主体参与度不足。碳达峰碳中和目标提出以来，国内企业绿色低碳意识大幅提升，但受外部复杂环境影响，广大中小企业面临资金、技术、人才等多重压力。系统的碳排放管理体系建设需投入大量的人力、物力和财力，低碳技术改造项目初期投资大、成本管控难。企业既缺乏碳管理专业人才和能力，又需要长期稳定的资金支持。当前市场激励机制尚在建设过程中，绿色金融产品供给不足，难以完全覆盖转型成本，严重影响民营企业减排内生动力。

“十五五”加快完善碳排放统计核算体系的建议

碳排放统计核算体系建设是一项长期性、系统性工程，需要持续积累、统筹推进。为充分支撑我国2035年国家自主贡献目标和2060年前碳中和目标落实，应进一步推动政策协同、夯实数据基础、深化国际交流、强化市场机制。

积极推动政策协同。根据党中央、国务院决策部署，有关部门在政策制定层面实现深度对接，尽量减少国家层面核算方法、标准差异。对标2035年全经济范围、所有温室气体净排放量下降率目标，推动建立健全全口径温室气体排放核算体系，提升碳排放统计核算的科学性和一致性。建立地方碳排放目标评价考核制度，健全行业企业碳排放管理制度，开展固定资产投资项目碳排放评价，加快建立产品碳足迹管理体系，明确核算边界、核算方法。

多措并举夯实数据基础。加快建设国家温室气体排放因子数据库，尽快公布一批主要能源品类和重点基础产品碳排放因子，为地方、企业开展核算提供基准数据。扩大碳市场数据应用场景，将碳市场数据质量管理和配额清缴履约等纳入日常监督执法工作，严厉打击碳排放数据弄虚作假行为。推进基础能源、原材料、交通运输等重点领域碳足迹因子研制，加快建设国家碳足迹因子数据库。持续跟踪研判国际涉碳贸易政策和产品碳足迹规则发展趋势，加强与主要贸易伙伴在碳排放核算规则上的沟通衔接，围绕碳排放核算、计量、检测、监测、分析、标准、认证等方面开展国际交流合作。

激发市场主体活力。充分利用全国碳市场，扩大强制碳市场行业覆盖范围，推进碳排放配额有偿分配，加快温室气体自愿减排交易市场建设。大力发展绿色金融，创新推出与碳绩效挂钩的贷款、债券、保险产品。政府积极组织针对重点企业、中小企业开展碳管理公共培训、专家咨询，提升企业碳管理能力。鼓励社会监督与公众参与，完善碳排放信息披露制度，将产品碳标识与绿色消费、碳普惠激励相结合，形成全社会共建共享绿色低碳生活的良好氛围。