刘展超

　　作为土地管理法一项重要的配套法规，修改完善后的《土地管理法实施条例》（下称《实施条例》）有望于2019年出台。届时，有关集体建设土地入市的一些细则将得到明确。

　　第一财经记者获悉，自然资源部已把《实施条例》列入该部的2019年立法计划，确定为“出台类项目”，并拟报国务院发布。

　　现行《实施条例》于1999年1月1日施行，并分别在2011年1月和2014年7月进行过两次修正。

　　自然资源部一位司局级官员曾透露，将全力配合全国人大常委会做好《土地管理法(修正案)》的送审工作。同时超前谋划《实施条例》等配套法规的修改完善工作。

　　土地管理法今年有望继续审议

　　《实施条例》的出台时间，主要取决于土地管理法的修法进程。

　　2018年12月23日，《土地管理法修正案（草案）》（下称“草案”）首次提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。现行土地管理法自1986年公布以来，历经1988年第一次修正、1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。

　　截至记者发稿，全国人大常委会2019年立法工作计划尚未对外发布，因此还不能确定草案二审的具体时间。但该草案2019年继续上会审议已经基本确定。

　　今年全国两会期间，十三届全国人大二次会议大会发言人张业遂回答中外记者提问时表示，今年将抓紧制定修改深化市场化改革、扩大高水平开放急需的法律。将修改土地管理法、专利法、证券法，制定资源税法等。

　　近年来随着我国城镇化的快速推进，农村土地管理制度改革受到社会各界广泛关注。此次土地管理法修改聚焦在农村土地制度改革，将缩小征地范围，集体经营性建设用地入市也将扫清法律障碍。

　　去年12月提请全国人大常委会初次审议的草案共二十九条。在集体经营性建设用地入市方面，草案删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定，为破解集体经营性建设用地入市扫除法律障碍。

　　一般而言，一些法律修正草案在初审之后，还会根据审议情况进行相应修改，然后提请二审。

　　市场期待细则

　　土地管理法的这些修改内容直面当前农村土地制度的关键问题，尤其是集体建设用地入市问题更是关系到土地供应格局的变化，因此一经披露，便引发社会广泛讨论。

　　“草案如果获得通过，对整个农村土地制度改革会有一个非常大的突破。”中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎认为，土地是极其重要的要素，城乡高质量发展涉及到好多体制机制的障碍，现在都跟土地密切相关。

　　冯奎曾对第一财经记者表示，如果集体经营性建设用地直接入市，而不需要像过去那样先收归国有，将产生多种效应。第一，它增加了产业用地；第二，增加农民收入，原先集体经营性建设用地收归国有，大部分收益会由政府获得，农民分得的比较少，以后有望改变；第三，改变了原先地方政府通过土地财政增收的做法，他们需要更多地考虑转型，这也是增量效应。

　　虽然草案内容令业界一度兴奋，但作为一项土地制度的基本法律，其更注重制度性和原则性，而在实际操作层面，还需要很多配套法规来规范和提供操作指引。

　　这也是自然资源部要“超前谋划”《实施条例》修改的主要因素。

　　譬如，按照草案规定，集体经营性建设用地可以入市，但何为经营性用地？如何划定范围，将决定可以入市的集体建设用地规模有多少，进而才能判断这个政策对市场的影响到底有多大。

　　按照草案，集体建设用地可以入市的条件是：土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，且明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

　　何为工业、商业等经营性用途？草案并未进一步明确。业界专家多数认为，此次修法仍将禁止在集体建设用地上进行房地产开发，对楼市供地格局影响不大。

　　截至目前，相关部门并未发布过全国集体经营性用地的统计数据，曾有学者统计称全国大约有4000万亩存量集体经营性用地。不过，这个数据并未获得官方认可。

　　易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，草案关键点是“经营性用途”。换言之，这次改革涉及的建设用地只是其中的一部分，即经营性用途，没有涉及包括宅基地、小产权房在内的居住类用途。

　　但与草案规定的“经营性用途”相比，近几年地方实践又“跑在了立法前头”，即将集体建设用地的使用扩展到了居住用途上。

　　在草案提请全国人大常委会审议期间，2018年12月27日，北京市规划资源委发布消息，大兴区瀛海镇3宗集体建设用地发布挂牌出让公告，出让宗地将建设共有产权住房，且对外销售，销售均价为29000元/平方米。

　　“大兴此类地块，无论是从北京市场还是全国市场，都属于重大创新内容。”严跃进说。

　　北京大兴区是农村“三块地”改革33个试点地区之一，这项试点将在2019年底结束，其相关经验也将纳入土地管理法的修法之中。草案对集体建设用地入市的相关条文再度进行修改，也存在较大可能。

　　增值收益如何划分？

　　可以入市的集体建设用地，便具备了资产、资本的属性。自2015年开展至今的农村“三块地”改革试点，可为此提供更直观的数据。

　　自然资源部部长陆昊去年12月表示，33个试点县(市、区)集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。

　　“集体经营性建设用地入市进一步显化了集体土地价值，试点地区共获得入市收益178.1亿元。浙江德清已入市集体经营性建设用地183宗、1347亩，农村集体经济组织和农民获得净收益2.7亿元。”陆昊说。

　　由此可见，可以入市的集体建设土地“值钱了”，但在入市的方式和途径上，以及增值收益如何分配，草案并未做相关规定，其配套法规中应该进一步对这些问题加以明确。

　　当前，国有土地使用权出让一般是进场交易的方式，即地方国土部门设定固定的交易机构，参与企业一起通过招拍挂等方式来竞买土地。

　　集体经营性用地入市是否也会采用进场交易的方式？是否要依托已有的国有土地市场还是另建交易场所？

　　国有土地出让目前实行收支两条线管理，即土地出让收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排。那么，集体土地入市的收益怎么分配？

　　从一些地方做法来看，目前集体经营性建设用地入市所获得的增值收益在政府、集体与个人三者之间进行分配。在集体经营性建设用地入市的试点地区，多数地方政府也参与入市收益的分配。

　　2016年，财政部和原国土资源部联合发布的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》规定，农村集体经济组织通过出让、租赁、作价出资（入股）等方式取得农村集体经营性建设用地入市收益，以及入市后的农村集体经营性建设用地土地使用权人，以出售、交换、赠与、出租、作价出资（入股）或其他视同转让等方式取得再转让收益时，向国家缴纳调节金。调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%~50%征收。

　　政府对集体土地的增值收益进行二次分配也在情理之中。土地的增值并非完全由土地所有者造成，不少情况下是政府的基础设施建设因素带动了当地土地价格的上升。

　　不过，也有土地专家对第一财经表示，政府在集体土地入市过程中应起到监管者和引导者的作用，而不能充当主导者。政府可以通过征收税费等途径来实现二次分配，比如土地增值税、相关的管理费等。