国家公园管理融合遗产保护理念

  中国新型的国家自然保护地体系分为国家公园、自然保护区、自然公园3个层级。其中，“国家公园”的保护规模和作用最为重要。

  日前，国家林业和草原局将《国家公园管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称“办法”）向社会公开征询意见。这意味着中国多样化的“国家公园”建设迈出了重要一步。

  中国的“国家公园”目前分为文化和自然生态两大类型。“办法”将这种发展态势进一步明确和固定下来，也使得管理自然生态环境的国家公园开始具备了完整、权威的界定—— “本办法所称国家公园，是以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或者海域”。

  近年来，多种类型的“国家公园”发展迅速，逐步形成规模和体系，具备了一些共同特征，体现了在全球可持续发展目标和生态文明建设中，更积极地融入世界遗产理念、与世界文化和自然遗产融合发展的趋势。“办法”第一条提出：国家公园建设管理的目的，是要“保持重要自然生态系统的原真性和完整性，维护生物多样性和生态安全，促进人与自然和谐共生，实现全民共享、世代传承”。“办法”界定国家公园包括的自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，同样也是世界自然遗产突出普遍价值最核心的内容。“办法”第十三条细化规定：国家公园范围内的建设项目应当与自然景观和文化特色相协调，其选址、规模、风格、施工等应当符合国家公园总体规划和管控要求，采取必要措施减轻对核心资源和生态功能的不利影响，并依法依规办理相关手续。

  依据《中华人民共和国文物保护法》的规定，历史文化遗产保护工作贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的十六字方针。此次亮相的《国家公园管理暂行办法（征求意见稿）》也提出：“国家公园的建设管理应当坚持国家主导、保护第一、科学管理、合理利用和多方参与的原则。”在这一原则下，“办法”适用于“在中华人民共和国领域及管辖的其他海域开展国家公园规划建设、保护管理、公众服务、监督检查及相关活动”。

  中国的国家公园发展经历了漫长的实践过程。2013年开始提出建立国家公园体制，2015年着手实施试点。

  2021年10月，在云南昆明召开的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上，中国正式宣布设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，目前5个国家公园总面积约23万平方公里。

  国家公园管理内容更趋全面、综合

  此次征求意见的《国家公园管理暂行办法（征求意见稿）》规定，国家公园管理机构负责国家公园自然资源资产管理、生态保护修复、特许经营管理、社会参与管理、科研宣教等工作，并按照规定履行行政执法职责；同时要求划定国家公园范围应当坚持保护优先、管理可行的原则， 从源头减少和解决空间矛盾冲突。

  “办法”显示出国家公园管理机构承担的职责更为全面、综合。在自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合的原则下，国家公园管理机构可以组织开展国家公园内受损、退化自然生态系统修复、连通生态廊道，促进重要栖息地恢复和废弃地治理，提升生态系统质量和稳定性；还要负责对国家公园内外来物种入侵的防范和应对，加强对擅自引进、释放和丢弃外来物种的监管。“办法”第二十五条还要求国家公园管理机构应当加强国家公园科研能力建设，组织开展生态保护和修复、文化传承、游憩体验、风险管控和生态监测等科学技术的研究、开发和应用。

  文化和自然生态类国家公园，都应与以往人们熟悉的“保护区”有着明显的区别，体现“公园”独特的与社会公众间的密切关联。与长城、大运河、长征国家文化公园和国家考古遗址公园所体现的文旅融合特征一样，《国家公园管理暂行办法（征求意见稿）》也强调根据国家公园总体规划和专项规划，坚持国家公园的全民公益性，为全社会提供优质生态产品以及科研、教育、文化、游憩体验等公众服务。“办法”第三十三条规定了国家公园管理机构应当科学合理设置游憩体验区域和路线，提供必要的游憩体验辅助设施，探索建立预约制度，严格控制开发利用强度，最大限度减少对生态环境的干扰。

  在完成机制搭建并实现初步运行后，国家公园建设的主要精力将转向服务、资源合作、环境友好等方面以进一步提升管理质量。全面、综合的管理需求也随之带来繁重的工作量。各类国家公园会出现吸收承纳大批各方面人才的新势头。

  3月底，自然资源部发布了《关于加强自然资源法治建设的通知》。这是该部成立以来制定的第一个全面推进自然资源法治建设的重要文件，强调配合制定《耕地保护法》《不动产登记法》《自然保护地法》并修改《矿产资源法》《草原法》等多部重要法律。“办法”虽然只是“暂行”，但信息量丰富，蕴含了多年的实践成果，与森林、草原、湿地相关法律和国土空间生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界控制线要求保持了一致和延续，在绿色制度体系中处于承前启后和先行的位置。

  《国家考古遗址公园管理办法》修订实施

  自4月起，经过修订的《国家考古遗址公园管理办法》由国家文物局正式发布施行。这是对2009年印发的《国家考古遗址公园管理办法（试行）》再次进行的应用总结和提升。

  文物古迹“大遗址”是实证中国百万年人类史、一万年文化史、五千多年文明史的核心文物资源。国家考古遗址公园促进了大遗址保护并得到社会普遍认可。2010年，国家文物局评定首批12处国家考古遗址公园和23处国家考古遗址公园立项单位。截至目前，国家考古遗址公园已经增至36处。与国家林业和草原局此次亮相的“办法”相一致，国家文物局于2009年提出的“国家考古遗址公园”概念及目标，同样是想解决保护利用中出现的全局性、综合性难题。经过修订的《国家考古遗址公园管理办法》进一步增添、理顺了考古遗址公园创建的可行性论证、报告、监测评估、巡查程序。

  国家考古遗址公园建设是“十四五”期间国家文物局的重点工作之一。2022年，文物部门将评定公布新一批国家考古遗址公园和国家考古遗址公园立项单位，提供更丰富多样、更有文化魅力和历史底蕴的公共空间。

  链 接

  “强化中央领导、央地互动，支持大遗址纳入国家文化公园、国家公园，探索中央与地方合作共建大遗址保护利用片区、文物保护利用示范区。”

  “以大遗址保护利用为核心，落实长城、大运河国家文化公园建设保护规划，整合长城沿线15个省区市、大运河沿线8个省市文物和文化资源，重点实施长城河北、青海段和大运河江苏段的文物本体保护、环境整治、展示服务设施建设项目，集中打造中华文化重要标志。实施黄河文化遗产系统保护工程，建设黄河文化遗产廊道，重点推进黄河青海、甘肃、内蒙古、河南、山东段大遗址保护利用工作。深入研究长江文化价值内涵、遗产构成，实施长江流域大遗址保护利用项目，全面展现长江流域在中华文明演进过程中的重要地位。”

  ——国家文物局《 大遗址保护利用“十四五”专项规划》

  国家文化公园覆盖文化和生态资源

  2019年12月，《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》印发，要求以长城、大运河、长征沿线一系列主题明确、内涵清晰、影响突出的文物和文化资源为主干，拓展思路、创新方法，完善国家文化公园建设机制。

  2021年8月，国家文化公园建设工作领导小组印发了《长城国家文化公园建设保护规划》《大运河国家文化公园建设保护规划》和《长征国家文化公园建设保护规划》。值得注意的是，国家文化公园注重规划与社会发展、生态环境相关的配套工程。在长征国家文化公园建设中，通过构建长征绿色生态廊道，强调加强沿线自然空间的保护和生态修复；推进长征沿线规划铁路、公路、机场、港口码头等的建设，形成综合立体交通快进网络，提高主要展示节点通达能力，促推沿线长征铁路专列、长征公路客运专线规划运行等。

  现在，长城和大运河国家文化公园分别整合沿线15个和8个省区市的文物和文化资源，长征国家文化公园整合沿线15个省区市文物和文化资源。按照规划，到2023年底，这3个国家文化公园将基本建成。随着后续黄河国家文化公园完成建设保护规划，定位准确、特色鲜明、功能突出、贯通衔接的国家文化公园建设规划体系有望初步成型。