全国政协委员、原中国保监会副主席周延礼：通过第三支柱个人养老保险有效衔接我国基本养老保险，有利于解决第二支柱企业年金难以覆盖中小企业员工和灵活就业人员的问题，能够增强多层次、多支柱养老保险体系可持续性和灵活性。

  全国政协委员、对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员孙洁：企业职工基本养老保险全国统筹后，应考虑适当降低基本养老金缴费比例，以减轻企业负担，为建立二支柱的企业年金提供支持。

  ◎记者 韩宋辉 梁银妍 ○编辑 陈羽

  养老保障体系建设关乎国计民生，是切切实实的百姓福祉，也是应对我国人口老龄化的核心抓手。多年来，多层次养老保障体系建设从基本养老保险制度起步，通过企业年金和职业年金制度予以丰富，而后发展个人养老金制度形成闭环。如今，一支柱基本养老保险覆盖超10亿人，二支柱企业年金和职业年金正在积极发展壮大，三支柱个人养老金亟待制度层面的破冰。

  2021年12月，中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过了《关于推动个人养老金发展的意见》，推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接，实现养老保险补充功能。今年政府工作报告再次明确，“稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹，适当提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金标准，确保按时足额发放。继续规范发展第三支柱养老保险”。

  今年全国两会，“养老保障”是关注人口老龄化的代表委员口中的“热词”。代表委员及业内人士普遍认为，中央已释放出建设个人养老金制度的顶层设计信号，下一步完善养老保障体系的关键在于，将一支柱承担的过重养老压力逐步向二、三支柱转移，通过打通三个支柱间资金流动机制来矫正当前养老保障体系结构的失衡，下好全国“一盘棋”，整体上增加我国养老资金规模。

  基本养老保险持续性承压

  个人养老金待破冰

  长期以来，作为第一支柱的基本养老保险几乎承担了我国全部的养老责任；第二支柱的企业年金和职业年金发展一直较为缓慢，缓解社会养老压力的作用不明显；以个人养老金为主的第三支柱建设尚处于破冰阶段。

  随着人口老龄化程度加剧，每年基本养老保险基金结余的减少，一支柱基本养老保险面临较大的可持续发展压力。清华大学五道口金融学院中国保险与养老金研究中心研究总监朱俊生介绍，2020年基本养老保险基金收入4.4万亿元左右，当年支出5.1万亿元，当年收支缺口近7000亿元。

  与发达国家相比，二支柱的企业年金存在发展不充分、总体覆盖面过低的问题。全国政协委员、对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员孙洁接受记者采访时表示，截至2020年末，全国仅有10.5万户企业建立了企业年金，而且以大中型国有企业为主；参加职工仅2718万人，占城镇职工基本养老保险人数的5.96%，绝大多数的中小企业员工无法享受到企业年金政策。

  2018年3月，证监会发布《养老目标证券投资基金指引（试行）》，养老目标基金正式启动。2018年4月，财政部、税务总局、人力资源社会保障部、银保监会及证监会五部门联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，正式启动个人税延商业养老保险试点。2021年5月，银保监会发布《关于开展专属商业养老保险试点的通知》，决定开展专属商业养老保险试点。2021年9月，银保监会发布《关于开展养老理财产品试点的通知》，开展养老理财产品试点。

  至此，养老目标基金、个人税延商业养老保险、专属商业养老保险和养老理财构成了当前的个人养老金市场格局。但是，由于个人养老金制度尚未建立，目前仅个人税延商业养老保险享有税收优惠政策，其他产品尚处于自我摸索阶段，暂未纳入财政补贴支持范畴。

  政策层面协同发力

  下好全国“一盘棋”

  当前，我国养老保障体系三支柱各自独立运行，协同不够的弊端正在显现。比如，基本养老保险建立了个人账户，企业年金和职业年金也设立了个人账户，个人养老金还将设立个人账户。不同支柱之间的个人账户功能重叠，缺乏资金流动的通道与对接机制，一定程度上制约了其发展。

  国家层面也看到了这种弊端，今年政府工作报告提出，稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹，继续规范发展第三支柱养老保险。这些都会为三支柱间的对接打通奠定基础。

  孙洁分析称，目前企业职工基本养老保险实行基金省级统筹或省级调剂，在经办机构的组织架构和管理体制上有些突出矛盾和问题，包括各级政府事权、财权不清晰等。在全国统筹中这些矛盾可能愈加突出。她建议，建立健全与养老保险全国统筹相适应的经办机构。

  “企业职工基本养老保险全国统筹后，应考虑适当降低基本养老金缴费比例，以减轻企业负担，为建立二支柱的企业年金提供支持。”孙洁说，在此基础上，可试点推行企业年金强制政策，即所有缴纳基本养老保险的企业均应建立企业年金。这样既不增加企业的总体负担，又能够提高企业年金的缴费比例，加快第二支柱发展。

  这样的大背景下，中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过的《关于推动个人养老金发展的意见》，被市场人士看作是个人养老金制度顶层设计有望出炉的信号。

  全国政协委员、原中国保监会副主席周延礼表示，通过第三支柱个人养老保险有效衔接我国基本养老保险，有利于解决第二支柱企业年金难以覆盖中小企业员工和灵活就业人员的问题，能够增强多层次、多支柱养老保险体系可持续性和灵活性。立足我国国情，第三支柱应当与第二支柱协同发展，在覆盖人群、优惠政策、资金管理等方面紧密衔接，共同建立起有效的补充养老保险制度，提升整个体系保障水平。

  “实操过程中，第二支柱的企业年金和职业年金面临着职业转换过程中的转移接续问题，建议参加者在工作变动或者退休时，可以将第二支柱年金转移到第三支柱个人养老金账户，在这里继续缴纳和投资，这也是世界各国第三支柱制度设计中的普遍做法。”朱俊生表示。

  各类产品互相补充

  养老资金规模未来可期

  从资金增量上来看，由于第一支柱覆盖面已较为饱和、第二支柱依赖于企业配合，完全由个人自主投资的第三支柱成为未来养老资金规模增长的主要发力点。

  第三支柱参与者众多，政府层面涉及财政部、税务总局、人力资源与社会保障部、银保监会、证监会等部门，金融领域包括银行、保险、证券、基金、信托等机构。在分业经营、分业监管框架下，可能出现监管真空或重复监管；各类机构推出养老金融产品的定位和功能也不够明晰，无法有效补充衔接。

  朱俊生说，目前第三支柱部门主体及其分工有待进一步明确，不同部门之间的协同机制有待加强。为了促进个人养老金制度健康发展，要建立透明、高效、协同的个人养老金管理框架，各部门要相互合作、良好互动和顺畅沟通，完善配套的税收政策、投资运营、风险监控以及参与人权益保护制度，提高管理效率。

  “第三支柱建设既是一个系统工程，需要政府、市场、公众等各方力量全面参与、共同协作，又是一个长期持续的发展过程，需要一整套相互配合的政策支持体系。”朱俊生表示。

  财税政策设计是个人养老金制度构建中一个重要环节，税收优惠的激励效果影响着个人养老金市场的发展速度。目前，仅有个人税延型商业养老保险享有税收优惠政策，试点中暴露出的问题，可为我国个人养老金财税政策设计带来启发。

  全国政协委员、交银施罗德基金总经理谢卫表示，过去几年个人税收递延型商业养老保险试点成果不佳，主要是因为税收优惠政策激励力度相对不足。叠加个税起征点、个税抵扣项等政策的调整，个人税收递延型商业养老保险实际能够享受到税收优惠政策的人群主要为当期个人所得税适用税率为20%以上的人群，政策覆盖面有限；同时，税前扣除额度偏低又难以对高收入群体产生吸引力。

  聚焦这一问题，孙洁今年提交了《关于取消个人税收递延型商业养老保险的6%的收入限制条件的提案》。她建议，提高第三支柱缴费的税前扣除额度，并根据社会平均工资增长、通货膨胀率等进行指数化调整，建立动态调整机制，以增强政策的吸引力；降低领取时应缴税额，激发民众参保积极性；精简流程，科学进行纳税抵扣安排。

  中国保险行业协会发布的《中国养老金第三支柱研究报告》预测，长期来看，第三支柱规模有望达到18万亿至35万亿元；假设我国三支柱比例未来与美国持平，则第三支柱将有34.78万亿元增长空间；假设我国居民金融资产配置于养老金资产比例未来可达到30%，则第三支柱将有18.12万亿元增长空间。根据美国二、三支柱结转经验，打通二、三支柱将有利于促进我国养老保障体系均衡发展。